Dans un précédent article[1], l'auteur a sommairement abordé le droit des opérations de l'armée. Il s'agit à présent de donner un aperçu du droit militaire suisse, puis de délimiter et de définir le droit des opérations de l'armée.

L'armée suisse est engagée dans divers types d'engagements[2] en vertu des missions qui lui sont confiées par l'art. 58 al. 2 de la Constitution fédérale[3] et l'art. 1 de la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire (LAAM)[4].

Ce sont la défense du pays et de sa population, le soutien aux autorités civiles dans certaines situations et à certaines conditions (sur territoire helvétique ou à l'étranger pour la sauvegarde d'intérêts nationaux) ainsi que, et non des moindres, la promotion de la paix sur le plan international.

Les tâches qui sont confiées à l'armée suisse découlent logiquement de notre politique de sécurité, domaine de la politique de notre Etat qui s'occupe de préserver de façon générale nos conditions d'existence[5]. Dans ce cadre, notre politique de sécurité est surtout orientée vers les menaces de nature politico-militaire qui nécessitent souvent le recours à la force. De notre politique de sécurité, respectivement de notre droit de la politique de sécurité[6], découlent deux instruments clé situés à des niveaux différents de notre appareil étatique mais qui tous interagissent en permanence entre eux, à savoir:

• la défense générale[7], soit la mise en œuvre concrète de la politique de sécurité par l'organisation et la coordination de moyens et de mesures de nature préventive et défensive. Le droit de la défense générale englobe toutes les dispositions juridiques qui s'appliquent, directement ou indirectement, à la réalisation des tâches de la défense générale[8];
• l'armée, un moyen[9] clé pour mettre en œuvre la stratégie et les objectifs des diverses politiques de sécurité développées par le Conseil fédéral au cours du temps. L'armée suisse est l'outil permettant par essence de répondre aux menaces politico-militaires et aux dangers existentiels nécessitant, en particulier, le recours à la force. A l'armée suisse s'associe le droit militaire suisse.

 

Droit militaire suisse

Le droit militaire suisse a une vieille tradition, mais depuis plusieurs décennies, il est quelque peu devenu une branche pauvre du droit qui ne suscite hélas pas trop d'engouement. Cet état de fait provoque une certaine stagnation à son épanouissement. Cependant et plus concrètement, le droit militaire suisse conserve une place fondamentale dans l'administration, l'organisation et la conduite de l'armée suisse. Dans la réalité du terrain, il joue même un rôle toujours plus prépondérant au fil des années dans la planification, la préparation, le déploiement et la conduite des opérations militaires suisses, sur sol helvétique comme à l'étranger. D'autres branches ou domaines du droit national (p. ex., le droit des assurances sociales ou le droit du travail) comme du droit international (p.ex., le droit des conflits armés ou les droits de l'homme) ont contribué et contribuent toujours largement au développement du droit militaire suisse. Bien entendu, les principes cardinaux sur lesquels reposent le droit militaire suisse, dont par exemple la primauté du politique sur le militaire, la conduite collégiale de l'armée en temps de paix, la politique (statut) de neutralité ou le système de l'armée de milice, sont demeurés inchangés.

Il n'existe pas vraiment de définition officielle du droit militaire suisse. Il n'est pas codifié en un ensemble homogène, son contenu (loi matérielle) est plutôt hétéroclite et ses auteurs (loi formelle) sont nombreux et dispersés à différents échelons du politique, de l'administration et du commandement militaire. En fin de compte, il manque une véritable direction des affaires juridiques militaires au sein de l'armée suisse et de l'administration militaire fédérale qui dirige et coordonne l'ensemble des services juridiques au profit du Chef de l'armée.

Proposition de définition. Le droit militaire suisse se compose de l'ensemble des dispositions de notre ordre juridique interne - particulièrement droit constitutionnel et droit administratif - qui régissent les activités de l'armée suisse. Les normes juridiques qui se régissent l'armée se trouvent essentiellement dans la Constitution fédérale et dans le droit fédéral[10]. L'expression droit militaire recouvre

1. le droit de l'organisation de l'armée;
2. le droit de la conduite de l'armée;
3. le droit de la planification des missions de l'armée;
4. le droit administratif militaire au sens strict, soit celui relevant pour l'armée;
5. le droit pénal militaire;
6. le droit international qui le complète et que l'armée suisse, l'administration militaire fédérale et leurs personnels sont tenus de respecter, en particulier dans le cadre des opérations militaires conduites sur sol helvétique comme dans l'arène internationale;
7. les directives, les prescriptions, les règlements et autres ordres émis par une autorité politique fédérale, un département fédéral, l'administration fédérale ou un commandant militaire (que l'on pourrait nommer la partie [volumineuse] cachée du droit militaire).

 

 

Lois matérielles. Le droit militaire suisse recense une immense diversité quant aux domaines et thèmes qu'il couvre, ce qui complique sa vue d'ensemble et provoque une dispersion horizontale de ses sources et de ses textes.

Figure 2 : Exemples de cette dispersion horizontale du droit militaire suisse

 

Lois formelles. Les auteurs et les formes des textes juridiques du droit militaire suisse sont très divers, d'où une dispersion verticale. Cet état de fait nécessite des efforts majeurs en matière d'interactions, consensus, coordination et coopération entre l'auteur principal qu'est le DDPS et les autres auteurs.

Figure 3 : Exemples de cette dispersion verticale du droit militaire suisse

 

Services juridiques. Il existe plusieurs services juridiques au sein de l'armée et de l'administration militaire, d'où une dispersion dans la conduite, la gestion, les connaissances et les interactions. Cette multiplicité, d'une part dilue clairement l'impact que pourrait avoir un véritable service juridique coordonné au service du Chef de l'armée et d'autre part, nécessite un intense effort de coordination et de coopération si un résultat professionnel veut être atteint.

 

Droit des engagements de l'armée[11]

Le droit militaire suisse se compose de toutes les règles de droit interne et de droit international qui régissent les activités militaires de l'armée suisse, inclut cette partie spécifique du droit militaire applicable aux engagements de l'armée suisse.

Il n'existe pas de définition légale de l'engagement[12]. Ce qu'est un engagement découle des différents types d'engagements ancrés dans la LAAM. Ainsi, l'art. 65 de la LAAM énumèrent les principaux types d'engagement de l'armée suisse en relation avec l'art. 1 de la LAAM qui mentionne les missions de l'armée suisse; ce sont les fameux trois types d'engagements standard que sont les engagements en service d'appui, les engagements en service de promotion de la paix et les engagement en service actif (avec leurs sous catégories que sont les engagements de la défense du pays et les engagements de service d'ordre).

Sous la coupole des trois types classiques d'engagements existent des engagements que nous qualifierons de particuliers, ainsi par exemple,

1. les engagements de formations professionnelles[13], l'aide spontanée[14] ou le renforcement de l'état de préparation de l'armée[15];
2. les engagements de la justice militaire (JM) ou la police militaire (PM). La JM en vertu du principe de la séparation des pouvoirs est indépendante de la voie hiérarchique du commandement militaire. Quant à la PM, elle est autonome dans sa fonction technique d'organe de police, mais demeure un élément des Forces terrestres. La JM et la PM fonctionnent en service d'instruction, donc même lorsque l'armée n'est pas à l'engagement.

 

Figure 4 : Découlant de la pratique militaire, interactions entre ces trois composantes

 

Le droit des engagements de l'armée est cette branche du droit militaire orientée et dédiée exclusivement et concrètement aux engagements militaires, respectivement aux opérations militaires. Ainsi, si les opérations militaires sont l'essence même de l'armée suisse, son droit est l'essence de la pratique juridique militaire découlant de ces mêmes opérations, essence acquise en Suisse et à l'étranger.

Proposition de définition. Le droit des engagements de l'armée ou droit des opérations de l'armée peut être défini "comme l'application concrète, en situation de conflits armés et dans les opérations autres que celles menées dans des conflits armés[16], des règles du droit international et du droit militaire ainsi que les dispositions réglementaires et ordres militaires dans la planification, la préparation, le déploiement et la conduite de troupes suisses, sur le territoire national comme à l'étranger."

 

Eléments constitutifs de la définition

Droit des engagements de l'armée. Ce droit regroupe la collection de tous les domaines de la pratique juridique militaire applicables aux engagements, respectivement aux opérations intérieures et aux opérations extérieures menées par l'armée suisse, soit

1. le droit suisse, en particulier le droit militaire suisse;
2. le droit international (conventionnel ou coutumier) qui engage notre pays et dont un grand nombre de textes juridiques internationaux est inclus dans notre législation;
3. les obligations internationales signées et ratifiées par notre pays se rattachant à une opération militaire déterminée.

Application concrète. Tout engagement se déroule dans un environnement juridique défini. Ce droit est par conséquent un droit personnalisé à chaque opération. Il est conçu pour les besoins du personnel de l'armée suisse à l'engagement. Il fixe notamment le type d'engagement, le genre de service accompli, le statut juridique de la troupe, les responsabilités, les compétences, l'organisation des commandements, la mise sur pied des troupes, les pouvoirs de la troupe ou encore le cadre juridique général de l'opération menée par l'armée suisse.

En situation de conflits armés et dans les opérations autres que celles menées dans des conflits armés (champ d'application rationae materiae). Ce droit couvre toutes les situations dans lesquelles l'armée suisse est appelée à évoluer. La qualification juridique de la situation concrète sur le terrain et le suivit de celle-ci sont des éléments essentiels qui permettent de déterminer le droit applicable à l'opération et, par voie de conséquence, au personnel de l'armée suisse.

Règles du droit international et du droit militaire ainsi que les dispositions réglementaires et ordres militaires. Le contenu de ce droit est vaste et diversifié.

Droit interne (quelques exemples)

- Constitution fédérale suisse (p. ex, respect des principes qui régissent l'activité de l'Etat et des droits fondamentaux);

- Le code pénal militaire;

- La LAAM est le texte fondamental;

- Règlement de service 04;

- Les ordonnances sur le recours à la troupe et l'usage de la force et des mesures de contrainte policières;

- Les règlements de conduite de l'Armée suisse ( )

- Règlement sur l

- Ordre d'opération/ordre d'engagement, en particulier l'annexe sur les règles d'engagement

- ...

 

Droit international (quelques exemples)

- Charte des Nations Unies (en particulier les Résolutions du Conseil de sécurité)

- Droit des conflits armés

- Droits de l'homme

- Série d'accords (p. ex, Status of Force Agreement, Memorendum of Understanding, Technical Agreement) conclus notamment avec l'Organisation internationale responsable de l'opération (p.ex., ONU ou OTAN), les forces armées étrangères partenaires en opération et le pays de séjour.

- ...

Figure 5 : Rôle-clef joué par la LAAM

Dans la planification, la préparation, le déploiement et la conduite (champ d'application rationae temporis). Ce droit vit en symbiose avec l'opération militaire, depuis ses prémices jusqu'au-delà même de la fin concrète de l'opération dans le terrain (p.ex., sanctions disciplinaires ou pénales infligées ultérieurement en cas d'infractions commises pendant l'opération).

Ce droit pose le cadre juridique de toute opération militaire:

• il est intégré dans toutes les phases des activités de commandement et des travaux d'état-major;
• il joue un rôle dans chaque domaine de base (DB) de l'EM et pose ou nécessite des interactions entre eux;
• il a sa place dans toutes les étapes d'une opération militaire depuis l'étude de faisabilité jusqu'à la conduite libre dans l'action, et même, nous l'avons vu, au-delà;
• l'officier convention et droit, incorporé dans le groupe de commandement (état-major personnel du commandant et, à ce titre, un proche et une personne de confiance du commandant) conseille le commandant et son EM sur toutes les questions à caractère juridique.

 

Troupes suisses (champ d'application rationae personae). Tout membre du personnel de l'armée suisse à l'engagement est un sujet de ce droit. Bien que ce dernier s'applique avant au personnel militaire de l'armée suisse en opération, son application peut cependant aussi être étendue, selon le cas d'espèce, en tout ou partiellement, au personnel civil suisse travaillant pour la troupe (contingent national suisse à l'étranger) ou au personnel local engagé (p. ex., contrat de travail des interprètes ou du personnel domestique dans une opération de promotion de la paix).

Sur territoire national comme à l'étranger (champ d'application rationae loci). Toute troupe suisse en opération emporte avec elle le droit national suisse, dans le cas d'espèces, le droit militaire suisse, y compris si l'opération se déroule à l'étranger.

En cas d'engagement à l'étranger, un cadre juridique international, couvert par une multitude d'accords internationaux multilatéraux ou bilatéraux, viendra compléter le droit national en vigueur. Plusieurs domaines sensibles directement relevant pour la troupe engagée (p. ex., statut de la troupe et règles d'engagement) doivent impérativement faire l'objet d'une réglementation claire et sans équivoque avant tout déploiement sur le territoire de l'Etat de séjour.

 

Conclusions

Le droit des engagements de l'armée suisse ou droit des opérations de l'armée suisse est essentiel pour le bon fonctionnement, la crédibilité et la légitimité de l'armée suisse. Une armée qui mène ses opérations dans le respect du droit démontre avant tout qu'elle dispose d'une doctrine juridique opérationnelle pour ses opérations et d'un régime de discipline interne[17].

Le droit militaire et sa branche du droit des engagements de l'armée ou du droit des opérations de l'armée sont devenus des éléments incontournables de toute opération militaire. Longtemps négligé, méconnu ou même rejeté par certains commandants militaires, à l'image des of conv et droit dont personne ne savait que faire ou dont on ignorait même l'existence, ce droit a repris la place qui est la sienne. Il nous faut, avant tout, surtout remercier les engagements et les exercices effectués à l'étranger, car ces derniers nous ont ouvert les yeux en nous démontrant toute l'importance de ce droit dans les opérations militaires ainsi que la place cardinale accordée aux conseillers juridiques militaires (Military Legal Advisor ou LEGAD) dans les quartiers-généraux de l'OTAN et de l'ONU et au sein des états-majors des forces armées étrangères.

Le droit des engagements de l'armée ou droit des opérations de l'armée et "ses serviteurs" que sont les juristes de l'administration militaire fédérale mais surtout les of conv et droit des unités et formations militaires sont les garants du respect des aspects juridiques des opérations militaires menées par l'Armée suisse pour le maintien ou la sauvegarde de la sécurité intérieure et de la sécurité extérieure de notre pays.

 

Major Pascal Zen-Ruffinen

 

 

L'auteur, juriste auprès des Relations internationales de la Défense, s'exprime ici à titre personnel.

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[1] "L'officier conventions et droit (of conv et droit), un aide de commandement indispensable", article publié dans la RMS, mai 2004, pages 29 - 35.

[2] L'annexe n°1 de la Conduite opérative (règlement 51.7) fournit la vue d'ensemble du spectre des engagements de l'armée (tâches, genres de service, types d'engagement et possibles missions).

[3] Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (RS 101).

[4] LAAM du 3 février 1995 (RS 510.10).

[5] Les rapports successifs du Conseil fédéral sur la politique de sécurité qui fixent les objectifs et la stratégie de la politique de sécurité de la Suisse reposent juridiquement, de manière indirecte, sur l'art. 2 de la Constitution fédérale qui formule les objectifs politiques étatiques de notre pays. Rappelons que l'art. 185 al. 1 (sécurité extérieure) et l'art. 185 al. 2 (sécurité intérieure) de la Constitution fédérale combinés avec l'art. 1 al. 1 de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA) accordent au Conseil fédéral, en tant que gouvernement, de larges compétences en matière de politique de sécurité.

[6] L'expression "politique de sécurité" renvoie à la dimension théorique, stratégique et conceptuelle de ce domaine de notre politique. Cependant, pas une disposition de notre ordre juridique national ne cite nommément le terme de politique de sécurité. Par contre, plusieurs articles de la Constitution fédérale font références aux questions sécuritaires (p.ex., art. 2, 52, 57, 58).

[7] Le terme "défense générale" exprime la dimension pratique, opérationnelle et instrumentale de notre politique de sécurité.

[8] Les bases juridiques de la défense générale se confondent largement avec celles de la politique de sécurité.

[9] Pour mettre en œuvre la politique de sécurité du pays, d'autres moyens existent: politique étrangère, protection civile, politique économique et politique économique extérieure, approvisionnement économique du pays, protection de l'Etat et information.

[10] La plupart des compétences dans le domaine des affaires militaires ont, avec le temps et au grès des réformes, peu à peu été transféré des cantons et communes vers la Confédération.

[11] Autres terminologies utilisées par les forces armées: p. ex., droit des opérations, droit opérationnel, Operational Law, Einsatzrecht, Recht der Armeeeinsatzes, diritto delle operazioni militari.

[12] Les règlements militaires de conduite de l'armée (COp XXI, CT XXI, COEM XXI et Terminologie des règlements de l'armée) définissent et traitent des questions d'engagements de l'armée.

[13] LAAM, art. 101.

[14] LAAM, art. 72.

[15] LAAM, art. 68.

[16] Ce que les anglophones nomment Operations Other Than War (OOTW).

[17] Règlement de service de l'Armée suisse 04 (RS 04), chap. 8 sur les droits et devoirs des militaires (RS 510.107.0).