Pendant un conflit et les entre-deux-guerres, les neutres suscitent l'incompréhension et l'hostilité des belligérants. La neutralité est un moyen égoïste de rester hors du conflit, alors que d'autres se battent à la place de ces Etats profiteurs. Dès qu'une guerre passe pour juste et indispensable, le neutre ne peut qu'être diabolisé.

De deux propositions contradictoires, si l'une est vraie, l'autre est fausse. Or la neutralité contrevient à ce principe, puisque neuter en latin signifie ni l'un ni l'autre. Les tenants d'une Realpolitik considèrent comme gênante une neutralité qui constitue un obstacle à la réalisation de leurs objectifs politiques, militaires et économiques.

Pourtant, ils n'exigent jamais le renoncement à la neutralité au nom de cette Realpolitik mais de raisons morales: une abstention serait contraire à l'éthique...

De telles critiques prévalent également en Suisse chez des politiciens, des journalistes et des historiens «critiques». Le rapport final de la Commission Bergier affirme que «la neutralité ne se définit qu'en terme négatif: ne pas participer aux conflits internationaux armés» et refuse de reconnaître que cette abstention peut s'avérer hautement positive pour l'Etat neutre lui-même.

Dans Histoire de la neutralité. Une perspective[1], Jean-Jacques Langendorf propose une approche juridique des différentes neutralités pratiquées par les Etats de la planète. Xavier Pellegrini a éreinté l'ouvrage dans Le Temps du 24 mars 2007. Non! Langendorf n'est pas ici un pamphlétaire, son livre n'est pas «fortement teinté d'idéologie». Non! Pendant la Seconde Guerre mondiale, la Suisse n'a pas «laissé les Alliés la protéger tout en donnant des coups de main non négligeables aux Allemands.» Quels sont les aspects de la neutralité que Jean-Jacques Langendorf, en historien sérieux, met en évidence et qui jouent un rôle dans les grandes crises du XX^e siècle?

En temps de guerre, les grandes puissances violent systématiquement les neutralités

Aux Etats-Unis, le premier Neutrality Act de 1794 marque un tournant dans la conception de la neutralité. Il ne s'agit pas d'une déclaration multilatérale, mais d'une décision unilatérale et volontariste, dans laquelle la distinction entre la neutralité de l'Etat et la liberté des citoyens, qui n'ont pas à respecter une neutralité morale, constitue le point radicalement nouveau. Si un individu ou une entreprise privée se livre à la contrebande ou à l'exportation d'armes, le gouvernement neutre ne peut pas en être responsable, puisque ce sont des affaires privées, à moins qu'il n'ait décidé de contrôles ou d'interdictions. Les conventions de La Haye préciseront que les emprunts accordés à un belligérants sont licites, dans la mesure où l'Etat neutre accorde des possibilités similaires aux deux camps.

Le Congrès de Vienne reconnaît solennellement la neutralité de la Suisse et les grands Etats européens la garantissent, ce qui ne va pas la protéger de l'invasion par ces mêmes Etats après le retour de Napoléon I^er de l'île d'Elbe! Ils la forcent même à prendre les armes à leurs côtés... Une neutralité, sans défense militaire crédible et suffisamment dissuasive, n'est pas respectée, sauf si elle ne gêne personne et sert les intérêts des puissances.

Pendant les deux guerres mondiales, la Grande-Bretagne et les Etats-Unis violent les droits des Etats neutres: ils font dans la contrainte économique, émettent des listes noires d'entreprises qu'ils boycottent, contrôlent les importations et les exportations des neutres, leur interdisent l'accès à des biens dits stratégiques (en réalité ils le sont pratiquement tous). Faisant foin du droit international, ces grandes puissances cherchent à réduire au maximum les échanges des neutres avec les puissances contre lesquelles elles sont en guerre. Si le territoire suisse s'avère favorable à la défense militaire, il n'en va pas de même de sa situation géopolitique, surtout pendant la Seconde Guerre mondiale, puisque le pays est encerclé par l'Allemagne et l'Italie.

Winston Churchill déclare au début de la Première Guerre moniale: «Nous contraindrons le dernier neutre à se ranger du côté de l'Entente.» Les Britanniques entretiennent «une relation plus que flexible avec le droit des gens en général et la neutralité en particulier, invoquant constamment une réalisme politique qui fait passer leurs intérêts particuliers bien avant les considérations du droit en général et des traités en particulier.»

Des agents britanniques, la Société suisse de surveillance, pour ne pendre que l'exemple suisse, veillent à ce qu'aucune marchandise ne soit acheminée vers les Empires centraux, alors que les Etats neutres ont le droit de faire ce qu'ils veulent des marchandises parvenue sur leur territoire. En leur imposant des limitations draconiennes et humiliantes, la Grande-Bretagne fait d'une pierre deux coups: elle étrangle l'ennemi et permet à son commerce de s'épanouir au détriment de celui d'Etats neutres.

En temps de guerre, les Etats neutres éprouvent donc d'énormes difficultés pour assurer leur survie économique, ce qui n'empêche pas des voix autorisées de soutenir qu'ils suivent la voie de la facilité, en évitant les aléas de la guerre! Pendant les deux guerres mondiales, c'est un patriotisme nouveau et terre à terre, dans lequel l'héroïsme militaire ne joue pas le rôle essentiel, qui permet à des hommes d'Etat, des juristes, des diplomates, des experts en économie de lutter avec acharnement pour que la Suisse survive!

Neutralité intégrale, totale ou différenciée?

Après 1918, la Suisse adhère Société des Nations, pratiquant dès lors une neutralité différenciée et unilatérale, en fait «un petit monstre». Des sanctions sont prévues contre les Etats qui porteraient atteinte au maintien de la paix, et les neutres doivent s'y associer. Dans ce contexte, certains juristes voient la neutralité comme une «menace contre la paix» et en prédisent la prochaine disparition... La SdN, association des vainqueurs de 1918 dont l'Union soviétique est exclue et à laquelle les Etats-Unis n'ont pas voulu adhérer, s'avère un instrument pour la France et la Grande-Bretagne qui exercent d'importantes pressions sur les petits Etats-membres et n'appliquent certains articles de la Charte. Les doutes se renforcent lorsque l'Allemagne quitte la SdN en 1933, suivie de l'Italie en 1937, de la Hongrie et de l'Espagne en 1939. A la fin 1937, la Suisse décide le retour à la neutralité intégrale, alors que la marche à la guerre s'avère inéluctable.

Selon le diplomate de Moutier, Camille Gorgé, plus le prestige d'une institution internationale comme la SdN ou l'ONU est grand, plus la neutralité est menacée par les pressions extérieures. Elle n'aurait plus de valeur propre, lorsque la guerre comme telle aurait disparu pour ne laisser place qu'à des opérations de police. «Ne nous engageons pas trop dans ce domaine des lointains utopies.» Sa mise en garde de 1947 conserve toute sa valeur au début du XXIe siècle. «Les salles et les couloirs de la Société des Nations ont vu fréquemment se jouer des parties analogues à la grande scène des Animaux malades de la peste. (...) les grands se donnaient le beau rôle de chanter, avec accompagnement fourni gratuitement par les guitaristes de la paix, les bienfaits de la sécurité collective, à laquelle (...) ils n'auraient pas sacrifié un soldat, sauf au cas où leurs propres intérêts eussent été directement lésés (...).» La SdN, a dit un journaliste, est un monstre, avec un pied, une aile et une nageoire, incapable de marcher, de voler, de nager, donc d'empêcher la guerre sur terre, dans les airs et sur mer.

L'Allemagne nazie, pour sa part, prétend reconnaître une neutralité totale qui lie les autorités, la population, donc les médias. C'est à ce titre que ses diplomates à Berne ne cessent d'intervenir contre des articles et des prises de position de la presse suisse, d'en rendre responsables les autorités fédérales et de brandir des menaces.

Pendant la Seconde Guerre mondiale et la guerre froide

Entre 1940 et 1945, les neutralités belge, luxembourgeoise, hollandaise, danoise, norvégienne, yougoslave sont violées. La Hongrie abandonne sa neutralité en 1941, comme la Roumanie, la Bulgarie et les Etats-Unis. Plusieurs d'entre eux faisaient auparavant référence à la «non-belligérance», un concept qui ne s'inscrit pas dans le droit des gens mais dans une attitude politique. La Suède, la Suisse, l'Espagne, le Portugal, l'Irlande, la Turquie, au même titre que l'Afghanistan et la Perse, parviennent à maintenir leur neutralité, évidemment dans des conditions très différentes.

La Suisse parvient mieux à préserver sa souveraineté qu'entre 1914 et 1918, puisqu'elle ne tolère aucun contrôle étranger dans le style de la Société suisse de surveillance ou de la Treuhand. Elle entretient des relations diplomatiques avec l'un et l'autre camp, s'efforçant, dans la mesure du possible, de tenir balance égale entre eux et d'appliquer la réciprocité, base de la neutralité. En 1942, ses exportations vers l'Allemagne culminent à 665,6 millions de francs (le 7% de sa production totale), alors que celles non militaires vers les ennemis du IIIe Reich atteignent 311 millions. Les négociateurs suisses arrachent aux Allemands l'autorisation de livrer pour 2,3 millions de matériel militaire aux alliés. Dans le domaine des achats d'or, il y a également un certain équilibre: entre 1940 et 1945, la Suisse en achète à la Reichbank pour 1,4 milliards, auxquels il faut jouter les crédits au clearing, et pour 2,5 milliards aux Alliés.

La Suède, elle, livre annuellement dix millions de tonnes de minerai de fer à l'Allemagne et laisse passer sur son territoire 2140000 hommes de la Wehrmacht et 100000 wagons d'armes et d'équipements.

La neutralité revêt un aspect nouveau. Les belligérants ne peuvent pas respecter tous les droits des neutres, chacune des parties doit faire des concessions, ce qui signifie que la neutralité devient essentiellement transactionnelle; de plus, la notion même de neutralité évolue, ne présentant pas un visage uniforme dans le temps et dans l'espace.

Dès l'entrée en guerre des Etats-Unis en 1941, leur presse publie des articles hostiles aux neutres en général, à la Suisse en particulier. Des reproches plus graves contre la politique de neutralité de la Suisse pendant la Seconde Guerre mondiale et des chantages - le cas de l'Union soviétique demeurant réservé - ne seront lancés que cinquante ans plus tard, particulièrement au Congrès juif mondial, Israël Singer considérant même que la neutralité suisse face au mal était un crime...

Pendant la guerre froide, la neutralité n'est plus envisagée sous l'angle des intérêts égoïstes des Etats neutres, mais sous l'angle de l'intérêt de la communauté internationale et de la paix. Elle reprend de la vigueur, parce que l'ONU ne résiste pas au choc des affrontements politiques et idéologiques. En 1955, le Traité d'Etat dote l'Autriche d'une neutralité sur le modèle suisse, et les Soviétiques évacuent son territoire... Si, ultérieurement, elle avait été envahi par les forces du Pacte de Varsovie, la Suisse aurait pu lui porter secours sans déroger aux règles de la neutralité. Comme en Suisse, la fin de la guerre froide fait naître en Autriche des discussions sur l'utilité de la neutralité: la droite et l'extrême droite plaide pour on abandon, la gauche pour son maintien.

«La neutralité, selon la formule de Roderick Ogley, est plutôt comme la virginité. Tout le monde la possède au départ mais certains la perdent plus vite que d'autres et certains ne la perdent pas du tout. Mais contrairement à la virginité, une fois perdue, la neutralité peut, parfois, être recouvrée, bien que difficilement.» En temps de guerre, maintenir sa position représente pour l'Etat neutre un travail de Sisyphe, puisqu'il doit sans cesse faire face à des vagues, aussi bien intérieures qu'extérieures, qui le menacent. La neutralité, la neutralité perpétuelle, la neutralité garantie et la perte d'indépendance sont des degrés que les peuples peuvent descendre un à un, mais aussi parfois remonter. De 1515 à 1815, la Confédération suisse les a tous descendus, puis elle est remontée au rang d'Etat indépendant.

Col Hervé de Weck

[1] Gollion, Infolio, 2007. 351 pp.